Alta velocità

La realizzazione di una rete europea di treni ad alta velocità – che rappresenta una delle linee guida della politica comunitaria dei trasporti - è stata individuata già dal primo Piano Generale dei Trasporti del 1986 come intervento in grado di rilanciare il ruolo della ferrovia, riequilibrare il sistema di trasporto e facilitare il processo di integrazione europea.

Il contratto di programma 1991-1992 tra Ministero dei trasporti e FS s.p.a. ha stabilito che il finanziamento della realizzazione del sistema Alta Velocità dovesse essere ripartito tra Stato e privati, nella misura rispettiva del 40% e 60%, lasciando allo Stato il pagamento dei costi, più gli oneri per gli interessi, relativi alle fasi di costruzione delle opere, di avviamento e di pre-esercizio.

In data 19 luglio 1991 è stata costituita la società TAV (Treno Alta velocità s.p.a.), avente per oggetto sociale la progettazione esecutiva e la costruzione delle linee e delle infrastrutture e di quant'altro occorra ai fini del Sistema Alta Velocità, nonché lo sfruttamento economico delle stesse, finalizzato al recupero ed alla remunerazione del capitale investito da parte della società stessa. L'esercizio dell'attività di trasporto ferroviario è stato escluso dall'oggetto sociale e riservato alla gestione unitaria di Ferrovie dello Stato. Al capitale sociale della società hanno partecipato per il 55,5% istituti di credito italiani ed esteri, e per il restante 45,5% FS.

Con atto di concessione del 7 agosto 1991 e successiva convenzione attuativa del 24 settembre 1991, Ferrovie dello Stato ha trasferito alla società TAV s.p.a. la progettazione, la costruzione e lo sfruttamento economico del sistema Alta Velocità Milano-Napoli e Torino-Venezia, prevedendo, inoltre, che all'adempimento delle prestazioni la società concessionaria provvedesse "avvalendosi di general contractor che dovranno essere - o dovranno essere interamente garantiti da - uno dei principali gruppi industriali italiani" e che i rapporti tra la TAV s.p.a. e i general contractor fossero regolati da apposite convenzioni.

Nel 1998 Ferrovie dello Stato - ormai trasformatasi da ente pubblico in società per azioni - ha acquisito il controllo del 100% della società TAV s.p.a., che è diventata così la società di scopo di FS s.p.a. - Rete Ferroviaria Italiana (RFI) per la progettazione e la costruzione delle linee ferroviarie veloci (Alta Velocità/Alta Capacità) da realizzare lungo le principali direttrici di trasporto del Paese, ossia la dorsale Milano-Napoli, la trasversale Torino-Milano-Padova ed il collegamento Milano-Genova.

L’ultimo atto di concessione del Ministero dei trasporti a FS s.p.a. ha previsto il proseguimento del rapporto convenzionale tra le due società FS s.p.a. (in veste di gestore dell’infrastruttura) e TAV s.p.a., estendendo a tale rapporto l’applicazione delle norme ivi previste in materia di vigilanza del Ministero dei trasporti e di decadenza e revoca della concessione.

 

La normativa sopravvenuta - articolo 131 della legge finanziaria 2001[1] - ha disposto l’applicazione della normativa comunitaria e nazionale in materia di appalti pubblici ai lavori di costruzione delle tratte ad alta velocità, specificamente per i lavori di costruzione non ancora iniziati alla data di entrata in vigore della legge, i cui corrispettivi ancorché determinabili non fossero stati ancora definiti, e per le connesse opere di competenza di Ferrovie dello Stato s.p.a..

Contestualmente, veniva disposta la revoca delle concessioni rilasciate dall’ente Ferrovie dello Stato alla TAV s.p.a., per la parte concernente i lavori in questione, ad eccezione di quelli per i quali fosse stata applicata o fosse applicabile la disciplina generale relativa all’affidamento dei lavori pubblici.

Nel complesso, la disposizione comportava l’obbligo per TAV s.p.a. di effettuare gare di appalto europee per la realizzazione o il completamento dei lavori individuati dallo stesso articolo 131, facendo venire meno il rapporto tra la TAV e i general contractor. Per i lavori relativi alla tratta ferroviaria ad alta capacità Torino-Milano, approvati in conferenza di servizi il 14 luglio 2000, veniva prevista un’eccezione: pertanto i lavori avrebbero dovuto proseguire secondo il sistema concessione Tav - convenzione con il general contractor.

 

Successivamente - con l’articolo 11 della legge n. 166/2002 (c.d. collegato infrastrutture)[2] – è stato abrogato il comma 2 dell’articolo 131 della legge finanziaria 2001: con tale abrogazione si è inteso riaffermare, per quanto concerne la costruzione delle tratte ad “alta velocità”, la validità del meccanismo della concessione alla società TAV - convenzione con il general contractor, facendo venir meno la prescrizione dell’affidamento dei lavori mediante gara europea introdotta dall’ articolo 131. L’articolo prevedeva quindi che proseguissero, senza soluzione di continuità, le concessioni rilasciate alla TAV s.p.a. dall'ente Ferrovie dello Stato ed i sottostanti rapporti di general contracting instaurati dalla TAV s.p.a., riguardanti le opere individuate dall’articolo 131 della legge finanziaria per il 2001[3].

 

Va ricordato che il decreto legislativo 188/2003[4], ha disciplinato in modo organico: l'utilizzo e la gestione dell'infrastruttura ferroviaria adibita a servizi di trasporto ferroviario nazionali e internazionali; i princìpi e le procedure da applicare nella determinazione e nella imposizione dei diritti dovuti per il suo utilizzo; l'attività di trasporto per ferrovia effettuata da imprese ferroviarie operanti in Italia e i criteri relativi al rilascio, alla proroga ed alla modifica delle licenze per la prestazione di servizi di trasporto ferroviario da parte delle imprese ferroviarie e delle associazioni internazionali di imprese ferroviarie; il diritto di accesso all'infrastruttura ferroviaria per le associazioni internazionali di imprese ferroviarie e per le imprese ferroviarie; i princìpi e le procedure da seguire nella ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria e nella riscossione dei diritti dovuti per l'utilizzo della infrastruttura.

 

In relazione alle disposizioni di cui al citato articolo 11 del collegato infrastrutture, sopra illustrato, è intervenuto, nel corso della XV legislatura, l’articolo 13, commi 8-quinquiesdecies e seguenti, del D.L. 7/2007[5]. Tale articolo ha disposto la revoca di alcune concessioni rilasciate dall’Ente ferrovie dello Stato alla società TAV s.p.a., allo scopo di garantire, nella realizzazione del sistema Alta velocità, che i criteri e gli affidamenti dei lavori risultino competitivi, secondo la normativa vigente, e che i tempi e le spese risultino compatibili con priorità e programmi di investimento delle infrastrutture ferroviarie, nel rispetto dei vincoli dettati al gestore delle infrastrutture ferroviarie dal D.Lgs. 188/2003 e degli impegni assunti con l’Unione europea in tema di riduzione del disavanzo e del debito pubblico.

La norma si è proposta specificamente di reintrodurre criteri di competitività nell’affidamento delle concessioni per le opere ferroviarie in questione, criteri che – a parere del Governo - sarebbero stati sostanzialmente non osservati dalla precedente decisione di adottare il sistema del general contractor in luogo delle procedure di gara pubblica.

Le concessioni per le quali si è disposta la revoca sono:

-    la concessione dell’Ente Ferrovie alla TAV s.p.a. del 7 agosto 1991 limitatamente alle tratte Milano-Verona e Verona-Padova, comprese le relative interconnessioni;

-    la concessione dell’Ente Ferrovie alla TAV s.p.a. del 16 marzo 1992 relativo alla linea Milano-Genova, comprese le relative interconnessioni;

-    l’autorizzazione rilasciata al Concessionario Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. (art. 5 del D.M. 31 ottobre 2000, n. 138/T), nella parte in cui consente di proseguire il rapporto convenzionale con la TAV s.p.a. relativamente alla progettazione e costruzione della linea Terzo Valico dei Giovi/Milano-Genova, della tratta Milano-Verona e della tratta Verona-Padova.

 

La revoca, ai sensi del comma 8-sexiesdecies, si estende a tutti i rapporti convenzionali derivanti o collegati, stipulati da TAV s.p.a. con i general contractors nelle date del 15 ottobre 1991 e 16 marzo 1992.

Il comma 8-septiesdecies disciplina i criteri e la procedura per i rimborsi dovuti dalla Società Ferrovie dello Stato, prevedendo che questa, anche in deroga alla normativa vigente, provveda direttamente all’accertamento ed al rimborso degli oneri connessi alle attività progettuali e preliminari condotte per le opere oggetto della revoca; il rimborso è dovuto nei limiti dei costi effettivamente sostenuti e non ancora rimborsati alla data di entrata in vigore del decreto legge.

 

Altri interventi adottati, nel corso della XV legislatura, in tema di Alta Velocità, rientrano prevalentemente fra le disposizioni di finanziamento recate dalle leggi finanziaria del 2007 e del 2008, nonché dal D.L. 159/2007.

 

In particolare, l’articolo 1, comma 964, della legge finanziaria per il 2007[6], prevede un’autorizzazione di spesa complessiva di 8.100 milioni di euro per il periodo 2007-2021 finalizzata alla prosecuzione degli interventi relativi al sistema “Alta velocità/Alta capacità” della linea Torino – Milano – Napoli.

Tale dotazione finanziaria è ripartita come segue:

§      400 milioni di euro per l’anno 2007;

§      1.300 milioni di euro per l’anno 2008;

§      1.600 milioni di euro per l’anno 2009;

§      4.800 milioni di euro per il periodo 2010-2021, in ragione di 400 milioni di euro per ciascun anno.

 

L’articolo 1, comma 970, della medesima legge, modifica il comma 8 dell’articolo 17 del D.Lgs. 188/2003, relativo ai canoni per l'utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria, aggiungendo una disposizione con la quale si prevede che l’incremento annuo del canone dovuto per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria Alta velocità/Alta capacità non debba comunque essere inferiore al 2 per cento.

 

Va ricordato che il canone dovuto per l'accesso all'infrastruttura ferroviaria nazionale è stabilito con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Ai fini della determinazione del canone sono presi in considerazione i costi diretti e indiretti di circolazione, i costi di energia sostenuti dal gestore dell'infrastruttura ferroviaria per lo svolgimento della corrispondente attività, nonché le spese generali dirette e quota di quelle indirette. Per il calcolo e la fissazione del canone dovuto per l'utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria, si applicano una serie di parametri fra i quali la qualità dell'infrastruttura ferroviaria, la saturazione, l’usura del binario e della linea elettrica, la velocità, il consumo energetico. Il canone dovuto è soggetto a revisione annuale in base al tasso di inflazione programmato. Eventuali modifiche agli elementi essenziali per il calcolo del canone devono essere rese pubbliche con almeno tre mesi di anticipo rispetto alla data di applicazione. Nelle more della emanazione del decreto, i canoni di utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria continuano ad essere calcolati sulla base dei previgenti criteri, fissati dal Ministero dei trasporti (con D.M. 21 marzo 200 e D.M. 22 marzo 2000). Il termine per l’emanazione del decreto, fissato al 30 giugno 2006, è stato prorogato dall’articolo 17 del D.L. n. 248/2007 al 31 dicembre 2008 (vedi infra).

 

In materia di canone dovuto per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria sono poi intervenute ulteriori disposizioni. Dapprima, l’articolo 6 del D.L. 159/2007[7] ha stabilito che, ai fini della realizzazione della infrastruttura ferroviaria nazionale, con delibera del CIPE, su proposta del Ministro delle infrastrutture, di concerto con i Ministri dei trasporti e dell'economia e delle finanze, è determinato l'ammontare della quota del canone di utilizzo della infrastruttura ferroviaria, di cui al decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 21 marzo 2000, che concorre alla copertura dei costi d'investimento dell'infrastruttura suddetta. Successivamente, larticolo 2, comma 224, della legge finanziaria per il 2008[8], ha di fatto modificato la norma ora illustrata, collegando esplicitamente la determinazione del canone alle finalità del progetto Alta Velocità. Il comma 224 prevede infatti che, ai fini della realizzazione del Sistema Alta velocità-Alta Capacità, compreso nella rete TEN-T (Rete Transeuropea di trasporto, come definita dalla decisione 2004/884/CE[9]), il CIPE con delibera, su proposta del Ministro delle infrastrutture, di concerto con i Ministri dei trasporti e dell’economia e delle finanze, determina sia l’ammontare della quota del canone di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria che concorre, fino a copertura dei costi del Sistema, alla copertura dei costi di investimento, sia i criteri e le modalità attuative.

 

Va infine ricordato che l’articolo 17 del D.L. 248/2007[10] ha prorogato al 31 dicembre 2008 il termine - fissato al 30 giugno 2006 dall’articolo 17 del D.Lgs. 188/2003 - per la emanazione del decreto del Ministero dei trasporti con la determinazione del canone. Fino all’entrata in vigore di tale decreto, continueranno ad applicarsi i canoni di utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria determinati secondo i decreti del Ministero dei trasporti del 21 e 22 marzo 2000[11].

 



[1]     Legge 23 dicembre 2000, n. 388.

[2]     Legge 1° agosto 2002, n. 166, recante Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti.

[3]     Nel febbraio 2002 l’Autorità Garante della concorrenza e del mercato è intervenuta con un parere trasmesso ai Presidenti di Camera e Senato, al Presidente del Consiglio, al Ministro dell’Economia e Finanze e al Ministro delle Infrastrutture e Trasporti, al fine di segnalare i potenziali effetti distorsivi della concorrenza derivanti dalla prevista abrogazione dell’articolo 131, comma 2 della legge finanziaria 2001. L’Autorità, pur condividendo l’obiettivo di realizzare in Italia infrastrutture ferroviarie comparabili con quelle presenti in altri paesi europei, ha rilevato che la predetta disposizione non appariva coerente con le direttive comunitarie dettate in materia di appalti pubblici, attuate in Italia con il D.Lgs. 158/1995, poiché l’abrogazione dell’articolo 131, comma 2 della legge finanziaria 2001, comportando una reviviscenza dell’affidamento diretto delle opere la cui realizzazione non è ancora iniziata, avrebbe eluso l’obbligo di gara sancito dalla normativa comunitaria e nazionale di riferimento.

[4]     D.Lgs. 8 luglio 2003, n. 188, recante Attuazione della direttiva 2001/12/CE, della direttiva 2001/13/CE e della direttiva 2001/14/CE in materia ferroviaria.

[5]     D.L. 31 gennaio 2007, n. 7, recante Misure urgenti per la tutela dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo sviluppo di attività economiche e la nascita di nuove imprese, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 aprile 2007, n. 40.

[6]     Legge 27 dicembre 2006, n. 296.

[7]     D.L. 1° ottobre 2007, n. 159, recante Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale, e convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222.

[8]     Legge 24 dicembre 2007, n. 244.

[9]     Decisione n. 884/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, Modifica della decisione n. 1692/96/CE sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti.

[10]    D.L. 31 dicembre 2007, n. 248, recante Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria, e convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31.

[11]    Pubblicati nella Gazzetta Ufficiale del 21 aprile 2000, n. 94.